Upphafleg innleiðing með lögum 45/2001
Unnið var að gildistöku tilskipunarinnar á árunum 1999 og 2000 og kom ASÍ að þeim undirbúningi á öllum stigum. Þegar frumvarp til laga um útsenda starfsmenn var síðan lagt fram á árinu 2001 gagnrýndi ASÍ efni þess að og taldi að of skammt hefði verið gengið til verndar íslenskum vinnumarkaði. Í umsögn ASÍ um frumvarpið sagði m.a.: „Það er meginregla hér á landi að umsamin laun og önnur starfskjör launafólks skv. kjarasamningum eru lágmarkskjör sem einstakir launamenn geta ekki samið sig frá. Þetta birtist í 1.gr. l. 55/1980 eins og alkunna er. Lögin gilda um allt launafólk sem starfar á Íslandi, hvort heldur launagreiðandi er íslenskur eða erlendur, hvort heldur hann hefur staðfestu á Íslandi, á EES-svæðinu eða annarsstaðar.“ Á þessum forsendum lagði ASÍ til að um laun og önnur starfskjör myndu öll ákvæði íslenskra kjarasamninga gilda en þeir hafa ergo omnes áhrif skv. lögum nr. 55/1980 og þar sem mismunun á grundvelli þjóðernis væri bönnuð skyldu útsendir starfsmenn njóta sömu launa og aðrir á íslenskum vinnumarkaði þ.e. markaðslauna eins og þau væri á hverjum tíma. Þetta náði ekki fram að ganga og sett var tiltölulega einföld löggjöf á þessu sviði sem einungis vísaði til helstu lagaákvæða sem giltu um lágmarkskjör, vinnuvernd o.fl.
Kjarasamningur um útlendinga á íslenskum vinnumarkaði 2004
Mikill fjöldi erlends verkafólks streymdi til Íslands á næstu árum, aðallega í tengslum við stórar virkjanaframkvæmdir og þenslu í byggingaframkvæmdum. Fjölmörg mál komu upp þar sem gengið var á réttindi erlends launafólks. Á árinu 2004 gerðu ASÍ og samtök atvinnurekenda, SA, með sér samkomulag um útlendinga á íslenskum vinnumarkaði. Með því lýstu aðilar vinnumarkaðarins því yfir, að það væri sameiginlegt verkefni þeirra að varðveita gildandi fyrirkomulag á vinnumarkaði og að það væri sameiginlegt verkefni þeirra að stuðla að því að fyrirtæki sem nýti erlent vinnuafl vegna framleiðslu sinnar eða þjónustu, greiði laun og starfskjör í samræmi kjarasamninga og lög hér á landi. Samkomulagið geymir ákvæði um upplýsingagjöf til trúnaðarmanna stéttarfélaganna og um samráðsnefnd aðila sem hafi m.a. það hlutverk að leysa úr ágreiningi í einstökum málum. Í framhaldinu tryggðu stjórnvöld með breytingu á lögum nr. 55/1980 um starfskjör launafólks að samningar aðila vinnumarkaðarins um málsmeðferð í ágreiningsmálum, um hvort laun og ráðningarkjör starfsmanna á íslenskum vinnumarkaði séu í samræmi við ákvæði laga og kjarasamninga, skyldu hafa sama almenna gildi og samningar þeirra um laun og önnur starfskjör, þ.e. þeir hefðu eins kjarasamningar ergo omnes áhrif fyrir allan vinnumarkaðinn.
Undirbúningur og setning laga nr. 45/2007
Reynslan af framkvæmd samkomulagsins frá árinu 2004 og aukinn þrýstingur á íslenska vinnumarkaðsmódelið á næstu árum leiddi til þess að Félagsmálaráðherra setti á starfshóp með aðilum vinnumarkaðarins til þess að fara yfir málefni útlendinga á íslenskum vinnumarkaði. Starfshópurinn lagði m.a. til endurskoðun á lögum nr. 54/2001 sem innleitt höfðu tilskipun 96/71/EC á sínum tíma. Starfshópurinn taldi mikilvægt að styrkja stoðir ríkjandi vinnumarkaðskerfis að því er varðar erlend fyrirtæki sem senda starfsmenn sína tímabundið hingað til lands í tengslum við veitingu þjónustu á grundvelli EES-samningsins. Í kjölfarið voru sett ný heildarlög, lög nr. 45/2007 sem fólu í sér nokkrar grundvallarbreytingar.
Í þeim er gert er ráð fyrir að erlend fyrirtæki sem hafa staðfestu í öðru ríki innan EES og ætla að veita þjónustu hér á landi á grundvelli EES samningsins lengur en tíu virka daga á hverjum tólf mánuðum skuli veita Vinnumálastofnun tilteknar upplýsingar um starfsemi sína hér á landi. Er miðað var að upplýsingarnar yrðu veittar eigi síðar en átta virkum dögum áður en þjónustan er veitt í hvert skipti. Þó er lagt til að fyrirtæki sem senda starfsmenn sína hingað til lands til að veita þjónustu í fjórar vikur eða skemur á hverjum tólf mánuðum verði undanskilin framangreindri upplýsingaskyldu enda feli þjónustan í sér sérhæfða samsetningu, uppsetningu, eftirlit eða viðgerð tækja. Enn fremur er fyrirtækjum sem veita þjónustu hér á landi samtals lengur en fjórar vikur á hverjum tólf mánuðum gert að hafa hér sérstakan fulltrúa sem kemur fram fyrir hönd fyrirtækisins gagnvart stjórnvöldum og aðilum vinnumarkaðarins, en gert er ráð fyrir að þessi skylda hvíli á fyrirtækjum sem að jafnaði hafa sex eða fleiri starfsmenn á sínum vegum hér á landi. Þá er lögð sú skylda á notendafyrirtæki að þau gangi úr skugga um að hin erlendu fyrirtæki sem þau hafa gert samninga við um veitingu þjónustu hafi veitt Vinnumálastofnun þær grunnupplýsingar sem þeim ber að veita samkvæmt lögunum en þær varða m.a. nafn fyrirtækis ásamt upplýsingum um staðfestu þess í heimaríki þar sem fram kemur nafn fyrirsvarsmanns fyrirtækis, heimilisfang í heimaríki, tegund þjónustunnar sem veita skal og virðisaukaskattsnúmer eða önnur sambærileg heimild um starfsemi í heimaríki sem sýnir fram á að fyrirtækið starfi löglega í heimaríki í viðkomandi starfsgrein samkvæmt lögum þess ríkis, ásamt nafni notendafyrirtækis og kennitölu eða öðru sambærilegu auðkenni þess. Yfirlit yfir starfsmenn sem starfa munu á vegum fyrirtækisins hér á landi þar sem fram kemur nafn, fæðingardagur, heimilisfang í heimaríki, ríkisfang, upplýsingar um að viðkomandi starfsmenn njóti almannatryggingaverndar í heimaríki (E-101), dvalarstaður og áætlaður dvalartími hér á landi og starfsréttindi eftir því sem við á. Gildi atvinnuleyfa starfsmanna í heimaríki þegar um er að ræða starfsmenn sem ekki eru ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu og loks staðfestingu þess að starfsmenn hér á landi njóti slysatrygginga sem nánar eru skilgreindar í lögunum. Jafnframt voru sett skýr ákvæði um rétt hinna útsendu starfsmanna til fastra launa skv. ráðningarsamningi (ekki lágmarkslauna skv. kjarasamningum) í veikinda- og slysatilvikum en þau endurspegla þau grunnréttindi sem kjarasamningar á almennum vinnumarkaði geyma. Lögin geyma einnig ákvæði um eftirlit Vinnumálastofnunar, upplýsingaskyldu bæði þjónustu- og notendafyrirtækis þ.m.t. skyldu til afhendingar á ráðningarsamningum og loks ákvæði um heimild til stöðvunar á starfsemi sé ekki eftir lögunum farið.
ASÍ hafði á undirbúningstíma laganna mikil áhrif á efni þeirra og var sátt við þær niðurstöður sem fengust.
Viðbrögð ESA og Íslands
Eftir að nýju lögin höfðu verið samþykkt tók ESA þau til skoðunar og komst í rökstuddu áliti að því að tiltekin ákvæði þeirra brjóti í bága við 36. gr. EES samningsins og tilskipun nr. 96/71/EC m.a. vegna þess að lögin feli í sér kröfur sem jafna megi til þess að sækja þurfi um leyfi fyrir fram til að geta hafið starfsemi hér á landi (e. a prior authorisation requirement). Nánar tilgreint voru athugasemdirnar eftirfarandi:
- Þjónustuaðili þurfi að veita Vinnumálastofnun upplýsingar átta virkum dögum áður en þjónustan hefst.
- Vinnumálastofnun skuli veita skriflega staðfestingu um móttöku gagna sem þjónustuveitandanum er skylt að afhenda notendafyrirtæki áður en þjónustan er veitt
- Að fyrirtæki sé óheimilt að veita hér þjónustu láti það hjá líða að tilkynna um fulltrúa sinn til Vinnumálastofnunar eða um skipti á fulltrúa.
Að ákvæði laganna um rétt til launa í veikinda- og slysatilvikum og slysatryggingar vegna andláts, varanlegs líkamstjóns og tímabundins missis starfsorku séu ekki hluti af þeim starfsskilyrðum sem tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 96/71/EB, um störf útsendra starfsmanna í tengslum við veitingu þjónustu, gerir ráð fyrir, sbr. a–g-lið 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar.
Alþingi, að höfðu nánu samráði við aðila vinnumarkaðarins, ákvað að mæta hluta af athugasemdum ESA. Lögum 45/2007 var í framhaldinu breytt þannig að m.a. er nægilegt nú að upplýsingar fyrirtækja sem senda starfsmenn hingað til lands í skjóli tilskipunar 96/71/EC yrðu afhentar sama dag og starfsemi hefst hér á landi, upplýsingaákvæði um staðfestingu um almannatryggingavernd í heimaríki var einfaldað þ.a. taka mætti tillit til fleiri sönnunargagna en eyðublað E-101 og Vinnumálastofnun skylduð til þess að staðfesta móttöku gagna tveimur dögum eftir móttöku. Sambærilegar skyldu notendafyrirtækjanna tóku samskonar breytingum. Við lögin var síðan bætt sérstöku ákvæði um dagsektir ef þau fyrirtæki sem í hlut ættu bættu ekki úr annmörkum sem Vinnumálastofnun krefðist úrbóta á. Þessar breytingar voru fyrst og fremst rökstuddar með vísan til almennra reglna um meðalhóf í stjórnsýslu ríkisins sbr. 12.gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Hins vegar var ekki fallist á að gera neinar breytingar á ákvæðum laganna um veikinda- og slysarétt starfsmanna eins og ESA hafði gert kröfu um sbr. 4.tl. hér að ofan. Í greinargerð með lagafrumvarpi því sem lögunum breytti segir: „Að mati [ESA] fela þessi ákvæði í sér hindrun á frjálsum þjónustuviðskiptum á grundvelli 36. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið þar sem efni þeirra sé ekki hluti af þeim starfsskilyrðum sem tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 96/71/EB, um störf útsendra starfsmanna í tengslum við veitingu þjónustu, gerir ráð fyrir, sbr. a–g-lið 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar. Það verður hins vegar að líta svo á að umrædd ákvæði laganna feli í sér kjarasamningsbundin réttindi á íslenskum vinnumarkaði sem eru hluti af lágmarkskjörum launafólks og hafi þannig að geyma mikilvæga vernd fyrir launafólk sem starfar hér á landi. Í því skyni að tryggja að erlent starfsfólk njóti þeirra lágmarksréttinda og -kjara sem gilda á íslenskum vinnumarkaði til jafns við aðra sem hér starfa hefur það því þótt grundvallaratriði að ákvæði þessi verði áfram í lögunum. Áhersla er jafnframt lögð á að efni þeirra gildir með fyrirvara um betri rétt starfsmanna samkvæmt ráðningarsamningi við hlutaðeigandi fyrirtæki, kjarasamningi eða löggjöf í því ríki þar sem þeir starfa að jafnaði. Í frumvarpi þessu eru því ekki lagðar til breytingar á 5. og 7. gr. laganna þrátt fyrir athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA að þessu leyti.“ Með öðrum orðum þá áskildi Alþingi Íslandi rétt til þess að standa vörð um mikilvægan hluta hins íslenska vinnumarkaðsmódels þ.e. að allt launafólk starfi hér á landi á sömu lágmarksréttindum sem veikinda- og slysaréttur væri óaðskiljanlegur hluti af. ESA brást við með því að höfða mál á hendur Íslandi fyrir EFTA dómstólnum.
Dómur í máli E-12/10 og viðbrögð Íslands
ESA byggði málssókn sína aðallega á því að ákvæði um rétt til launa í veikinda- og slysatilvikum féllu utan lágmarslaunahugtaks 1.mgr. 3.gr. tilskipunarinnar og undir ákvæði reglugerðar Nr. 1408/71 um almannatryggingar og að ákvæðið um skyldubundin kaup kaup slysatrygginga félli utan tæmandi talningar greinarinnar. Ísland byggði aðallega á því að ákvæðin um laun í veikinda- og slysatilvikum féllu undir lágmarkslaunahugtak 1.mgr. 3.gr. tilskipunarinnar og ákvæðin um slysatryggingar undir ákvæði landsréttar um skaðabætur og vátryggingar og félli því utan gildissviðs tilskipunarinnar og væri því heimilt. Jafnframt var byggt á því að hvorutveggja réttlætist með vísan til undanþáguákvæðis 10.mgr. 3.gr. tilskipunarinnar um allsherjarreglu (public policy). EFTA-dómstóllinn taldi að 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar hefði að geyma tæmandi upptalningu á þeim ráðningarskilmálum og atvinnuskilyrðum sem EES-ríki gæti gert fyrirtækjum, með staðfestu í öðru EES-ríki, að virða þegar þau sendu starfsmenn til starfa á yfirráðasvæði þess. Í þeirri upptalningu væri að finna „lágmarkslaun ásamt yfirvinnukaupi“. Taldi dómstóllinn að greiðslur launa í veikinda- og slysatilvikum samkvæmt íslenskum lögum gætu ekki fallið undir hugtakið lágmarkslaun í skilningi tilskipunarinnar þar sem þau gerðu ráð fyrir að laun í veikinda- og slysatilvikum miðuðust við föst laun en ekki við lágmarkslaun. Dómstóllinn taldi einnig að ákvæði laganna um skyldubundna slysatryggingu varðaði starfskjör en ekki landsrétt um skaðabætur og vátryggingar og félli þar með undir 1.mgr. 3. gr. tilskipunarinnar. Þar sem skyldubundin slysatrygging væri ekki talin þar upp þá yrði að telja slíka skyldu fara í bága við tilskipunina. Að lokum komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að ekki væri unnt að réttlæta íslenskar reglur um rétt starfsmanna til launa í veikinda- og slysatilvikum á grundvelli allsherjarreglu þar sem Ísland hefði ekki sýnt fram á að þær væru nauðsynlegar til að mæta raunverulegri og alvarlegri ógn við grundvallarhagsmuni íslensks samfélags.
Alþingi, að höfðu nánu samráði við aðila vinnumarkaðarins, ákvað að mæta þessum dómi með því að sættast á niðurstöðu hans um skyldubundna slysatryggingu og fella þau ákvæði úr lögum 45/2007. Eins skammt var gengið eins og kostur var hvað varðar laun í veikinda- og slysatilvikum og lögunum breytt þannig að nú er vísað til kjarasamningsbundinna launa sem er í samræmi við ákvæði 1.gr. laga 55/1980, í stað fastra launa.
